Atualizado em 29 de julho de 2013
ARTIGO 18 DO Decreto Lei n.º25/37: Prevê que sem prévia autorização do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (atual IPHAN),
“NÃO SE PODERÁ, NA VIZINHANÇA DA COISA TOMBADA, FAZER CONSTRUÇÃO QUE LHE IMPEÇA OU REDUZA A VISIBILIDADE, NEM NELA COLOCAR ANÚNCIOS OU CARTAZES, SOB PENA DE SER MANDADA DESTRUIR A OBRA OU REITRAR O OBJETO, IMPONDO NESTE CASO A MULTA DE CICOENTA POR CENTO DO VALOR DO MESMO OBJETO”.
LEI ESTADUAL Nº 5.775, DE 30 DE SETEMBRO DE 1971, COM AS ALTERAÇÕES INTRODUZIDAS PELA LEI Nº 8.828, DE 05 DE JUNHO DE 1985 ( * )
( * ) §2º- O tombamento de bem imóvel lhe delimitará a área de entorno ou vizinhança, para o efeito da proteção prevista no artigo 18 do Decreto-Lei nº 25, de 30 de novembro de 1937, devendo o Instituto, no prazo de 180 ( cento e oitenta ) dias da vigência desta Lei, delimitar o entorno dos monumentos já inscritos nos livros de tombo, para aprovação do Conselho Curador.
DECRETO Nº 26.193, DE 24 DE SETEMBRO DE 1986. APROVA O ESTATUTO DO INSTITUTO ESTADUAL DO PATRIMÔNIO HISTÓRICO E ARTÍSTICO DE MINAS GERAIS - IEPHA/MG.
Art. 10 - Os processos de tombamento serão instruídos pelo IEPHA/MG, com delimitação da área de entorno ou vizinhança, para efeito da proteção prevista no artigo 18 do Decreto-lei nº 25, de 30 de novembro de 1937.
“ O entorno é sinônimo de área envoltória que circunda o bem tombado, conformando uma paisagem que pode ser composta de vazios, cheios , bens imóveis, móveis, naturais e artificiais. A construção da área de entorno pode ser extremamente ampla, contando com todos os elementos que integram aquele espaço previamente delimitado como tal, e que, por sua natureza, pode ser tanto urbano como rural.”
(...)
Não configurando um fim em si mesmo, o entorno entranha um meio para concretização da proteção maximizada do bem tombado. Dessa forma , pode-se defini-lo como uma técnica de proteção, um aliado a mais na compreensão do bem cultural tombado.
As áreas de entorno, também designadas como circundantes ou envoltórias, encarnam espaços geográficos que, mesmo não sendo eles próprios portadores de valor cultural, exercem uma influência direta na conservação e desfrute dos bens culturais patrimonializados através do vínculo do tombamento.
(...)
Toda a zona adjacente definida como envoltória ou de entorno assume um caráter instrumental na proteção do bem tombado. Assim, o entorno não se confunde com o bem tombado. Ele se resume a uma determinada superfície espacial incorporada à tutela dos bens culturais pela sua relação, conexão, participação literária (de entendimento), de fruição e conservação do bem dotado, esse sim, dotado de valor intrínseco.
(...)
A zona de entorno está intimamente relacionada à importância e qualidade do patrimônio cultural edificado e, como um diafragma, cumpre uma função amortizadora e de complemento.”
Extraído do texto: A Preservação do Futuro Através do Passado: o Entorno dos Bens Tombados na Legislação Brasileira de Ana Maria Moreira Marchesan. P.99 a 127. revisitando o instituto do tombamento/Coordenadores: Edésio Fernandes; Betânia Alfonsin. Belo Horizonte: Fórum, 2010.
“ Assim, quando se fala em vizinhança está-se falando em
entorno, e vizinhança não quer dizer que deva ser o imóvel do lado, ou
limítrofe, pode ser imóvel que guarda certa distância. No caso de preservação
da estética externa de edifício é evidente que este conceito de vizinhança e
entorno tem que ser considerado mais amplo, devendo ir até aonde a visão do bem
alcança a sua finalidade que é permitir a conservação de sua imagem de
importância arquitetônica ou histórica, ou até onde a influência de outros
imóveis não atrapalha a sua imagem a ser preservada, a qual muitas vezes inclui
jardins, fontes e visualização impar.”
Assim, a imagem do bem constituído de importância deve fluir livre de
empecilhos. Em suma, os proprietários de prédios vizinhos de bem imóvel tombado
sofrem restrições administrativas em seu direito de construir, por força das
conseqüências do tombamento. Não podem assim, em sua área de entorno ou
envoltória, construir sem a devida autorização do órgão competente, sob pena de
se ver obrigado a pagar multa, independentemente de ser compelido a demolir a
obra e restaurar o local, inclusive por ordem judicial, como veremos.
(...)
Dessa maneira, podemos concluir que a legislação sobre a
temática procura preservar o entorno ou a área envoltória do bem imóvel tombado
para que sua ambiência e visibilidade sejam preservadas, sob pena de se perder
as características que o tornaram um bem de interesse histórico e/ou cultural
relevante para a memória nacional. Em sendo assim, deve ser delimitada uma área
do entorno protegida da especulação imobiliária, a qual estará protegida na
mesma proporção, forma e tempo do bem imóvel tombado.
(SANTOS, Antônio Silveira Ribeiro dos. Área do Entorno de
Imóvel Tombado. Disponível na Internet: http://www.aultimaarcadenoe.com.br/wp-content/uploads/2011/09/Area-do-entorno-de-imovel-tombado-ASilveira-342.pdf
.acessado em 29 de julho de 2013.
O que é “entorno” de imóvel tombado?
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É a área de
projeção localizada na vizinhança dos imóveis tombados, que é delimitada com
objetivo de preservar a sua ambiência e impedir que novos elementos obstruam
ou reduzam sua visibilidade. Compete ao órgão que efetuou o Tombamento
estabelecer os limites e as diretrizes para as intervenções, nas áreas de
entorno de bens tombados. (IPHAN – Disponível na Internet: http://www.iphan.gov.br/montarDetalheConteudo.do;jsessionid=5C1AD14102C47795B2D6950357756FBE?id=12697&sigla=PerguntasFrequentes&retorno=detalhePerguntasFrequentes.
Acessado 29 de julho de 2013.
É a área de proteção localizada na circunvizinhança dos bens tombados que é delimitada junto com o processo de tombamento com objetivo de preservar a sua ambiencia e impedir que novos elementos, obstruam, reduzam sua visibilidade, afetem as interações sociais tradicionais ou ameacem sua integridade. A área de em torno não é apenas um anteparo do bem tombado, mas uma dimensão interativa a ser gerida tanto quanto o objeto de conservação.
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9. Quais
são as restrições à vizinhança de um bem tombado?
Na vizinhança ou
no entorno de um bem tombado não poderão ser realizadas intervenções que
impeçam e/ou reduzam a visibilidade do bem, ou mesmo que comprometam a
harmonia da paisagem urbana onde este se encontra
Ao órgão de
patrimônio responsável pelo tombamento caberá definir os perímetros de
tombamento e de entorno do bem tombado, bem como as restrições específicas,
que constarão do processo.
(IEPHA/MG –Disponível
na internet: http://www.iepha.mg.gov.br/index.php?option=com_content&task=view&id=69&Itemid=114 Acessado em 29 de julho de 2013.
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REVISTA DIGITAL DE
DIREITO ADMINISTRATIVO, v. 2, n. 1, p. 293-310, 2015.
O TOMBAMENTO FEDERAL
DO PATRIMÔNIO CULTURAL IMOBILIÁRIO Ruth Maria Barros Reicao CORDIDO. P.303
a 308.
O artigo 18 do Decreto-lei nº
25/1937 é mais um dispositivo que desperta bastante discussão doutrinária sobre
a necessidade ou não de mudança. Trata-se dos efeitos do tombamento à
vizinhança do bem tombado.
O primeiro ponto de discussão
se refere ao conceito de vizinhança/entorno. Alinha-se à posição de que esse
conceito deve ser construído conforme a especificidade do caso. Por mais que
Marchesan (2010, p. 118-119) pense com cautela ao defender um patamar mínimo à
característica da área de proteção do entorno, esse problema é lido como
essencialmente técnico e casuístico, o que fugiria da seara da lei ao prever
uma norma geral e abstrata sobre o tema. (Grifo nosso).
O tombamento federal do
patrimônio cultural (...). Sendo assim, considera-se a norma atual satisfatória
sobre esse ponto por deixar em aberto o que seria “vizinhança”. Contudo, um
ponto que merece revisão no dispositivo se refere ao efeito do tombamento à
vizinhança: o conceito de visibilidade.
Concorda-se com Marchesan (2010,
p. 122-123) que esse conceito de visibilidade não está mais adstrito apenas a
uma limitação visual, pois outros fatores (mobilidade urbana, construções ao
redor, poluição sonora) podem interferir na conservação satisfatória do bem
tombado. Logo, o conceito se ampliou para “ambiência”, termo esse que remete a
ideia de contextualizar o bem nas diversas características ambientais do seu
espaço e que possam influir em sua conservação.
Nesse sentido, a norma precisa de
uma atualização para que preveja mais elementos para fundamentar a decisão
administrativa (MARCHESAN, 2010, p. 120). Afinal, o parâmetro atual se destina
apenas à limitação visual da norma (construções, anúncios e cartazes).
O assunto dos efeitos ao
entorno do bem tombado é tumultuado na discussão doutrinária especialmente
porque a norma não prevê de modo expresso a possibilidade de notificação e
impugnação pelo entorno.
Para Rabello (2009, p. 69),
sendo o direito de petição uma garantia constitucional (artigo 5º, inciso
XXXIV, alínea a), a omissão do Decreto-lei nº 25/1937 sobre notificação e
impugnação da vizinhança não seria um problema em si. Posição essa rebatida,
pois como os efeitos ao entorno do bem tombado geram uma limitação
administrativa sui generis ao exercício das respectivas propriedades, também se
considera importante notificar esses proprietários, abrindo prazo para também
impugnarem a proposta de tombamento a fim de gerar maior envolvimento da
comunidade atingida pela medida e que tem, consequentemente, interesse pelo
valor cultural identificado no bem.
Apesar de a notificação não representar o
parecer final do Conselho, com a fundamentação exauriente sobre o mérito do
tombamento, é importante que contenha as diretrizes técnicas básicas que
norteiam a abertura do processo de tombamento. Logo, se há necessidade de
delimitar efeitos ao entorno, é esperado assim que a notificação apresente
quais seriam os bens que comporiam o “entorno cultural” do bem tombado.
Dessa forma, esclarece-se
melhor que os efeitos ao entorno do bem tombado começariam a partir do
tombamento provisório (notificação), medida essa emergencial a ser ratificada
pelo tombamento definitivo (inscrição no Livro do Tombo). E, para conferir
efeitos a terceiros, principalmente em vista de futuros adquirentes interessa
também tornar obrigatória a averbação do tombamento aos bens que compõem o
entorno do bem tombado. (grifo Nosso).
Por fim, sobre o direito de
preferência (artigo 22 do Decreto-lei nº 25/1937), concordasse com a posição de
Machado (1986, p. 91) sobre a necessidade de ampliar o prazo para os três entes
políticos poderem se manifestar.
O direito de preempção é exercido pelos três
entes políticos na seguinte ordem conforme o caput do artigo 22 do Decreto-Lei
nº 25/1937: União, Estados e Municípios. Esse direito deve ser conferido,
portanto, aos três entes e não somente ao ente que determinou o tombamento, por
exemplo.
O que Machado (1986, p. 91)
critica é o curto prazo (30 dias), segundo o §1º, que os três entes políticos
têm a exercer tal direito. Isso, porque essa decisão deve passar antes pelo
crivo de um órgão técnico colegiado. Diz o autor:
O prazo previsto na lei não foi feliz. Trinta dias para exercer a
preempção ou preferência é tempo muito curto, uma vez que notificados os
titulares da preferência, estes passarão o exame do caso para o órgão do
defensor do patrimônio cultural que, em geral, sendo de natureza colegiada, não
pode decidir de imediato.
Nesse sentido, ao se avaliar que
os três entes políticos têm características de gestão complexas, o prazo de 30
dias que a norma confere ao exercício do direito de preempção tende a ser
insuficiente.
Em suma, estes são os pontos
principais de discussão da normativa federal:
1) Mudança conceitual do
tombamento;
2) Possibilidade de impugnação
pelos proprietários de bens públicos;
3) Possibilidade de haver
tombamento de uso específico;
4) Possibilidade de impugnação do
parecer do órgão administrativo de defesa do patrimônio cultural por todos os
interessados (proprietário do bem tombado, dos bens que compõem a vizinhança
etc.) por entender essa decisão como política e não apenas técnica;
5) Entorno do bem tombado:
a. Mudança conceitual de
visibilidade: patamar mínimo e visibilidade/ambiência;
b. Obrigatoriedade de notificação
a fim de conferir prazo para impugnação;
c. Obrigatoriedade da averbação
nos registros das matrículas;
6) Ampliação do prazo para o
exercício do direito de preferência.
Além da necessidade da matéria ao
Direito Administrativo (tendo em mente que o tombamento é um instituto típico
do Direito Administrativo, pois representa uma ferramenta de aplicação
prioritária pelo Executivo), considera-se também imprescindível que a normativa
se atente a outras repercussões no ordenamento jurídico em especial para o que
se refere o Direito Urbanístico.
Em uma leitura conjunta ao
Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001), a gestão do patrimônio cultural está
intimamente relacionada ao planejamento público. Afinal, como observa Rabello
(2010, p. 38), o espaço da cidade pode confluir mais de um interesse entre os
órgãos da esfera municipal bem como interesses distintos e legítimos entre
todas as esferas de poder. Diz o autor citado (2010, p. 38):
O Estatuto da Cidade reacendeu em todos quantos lidam com a
administração pública urbana a preocupação de se estabelecer, de modo mais
claro, os níveis e o âmbito de competência executiva de gestão do planejamento
urbano e da proteção do patrimônio cultural brasileiro. Ter clareza sobre a
extensão da competência de atuação de órgãos públicos é tarefa difícil, mesmo
quando diz respeito à administração desses interesses dentro do mesmo nível de
administração governamental. Há, muitas vezes, sobreposição de atuação de
órgãos encarregados de cuidar desses interesses, que, embora provenientes de
competências diversas, tratam, atuam ou recaem sobre um mesmo objeto, como é o
caso das cidades.
Por isso, o administrador público
deve estar ciente dessa complexidade para viabilizar uma gestão pública mais
transparente, estimulando o exercício da cidadania pela população.
Sobre proteção do patrimônio
cultural, o artigo 2º, inciso XII do Estatuto da Cidade elenca de início o tema
como de interesse à elaboração da política urbana das cidades:
XII – proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e
construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e
arqueológico.
Observa-se ainda que o objeto de
proteção cultural tratado pelo Estatuto da Cidade diz respeito a núcleos e
sítios urbanos. Assim, em caso de sobreposições de interesse dos entes
públicos, a norma emitida por ente hierarquicamente superior só prevalecerá se
houver incompatibilidade/conflito de normas de acordo com o artigo 24, § 4º
(superioridade da competência federal) e com o artigo 30 (preferência da
competência municipal para assuntos locais) da Constituição Federal de 1988.
Já sobre medidas de restrição à
propriedade com vistas à proteção do meio ambiente e da cultura (a exemplo do
tombamento), o artigo 35, inciso II do Estatuto da Cidade é sensivelmente
relevante.
Diz o dispositivo que o
proprietário do imóvel de referência cultural pode alienar ou exercer em outro
espaço o seu direito de construir desde que autorizado por lei.O tombamento
federal do patrimônio cultural (...). Essa é uma novidade conceitual, pois
assevera Rabello (2010, p. 47) que o direito de construir sempre foi
considerado uma expectativa de direito pela jurisprudência brasileira.
É notório que a transferência do
direito de construir se orienta apenas por uma regulamentação municipal. Para
tanto, o Município deve ter um plano diretor ou uma legislação urbanística que
delimite os índices mínimos e máximos de construção conforme cada zona de
similaridade social, ambiental, econômica a fim de propiciar um desenvolvimento
equilibrado por toda a cidade.
Nesse sentido, o proprietário do
bem tombado poderá usar em benefício próprio ou alienar o potencial construtivo
(que corresponde a diferença entre o limite máximo e o mínimo de construção,
pois o Município não onera o empreendedor até o limite mínimo, conhecido como
“coeficiente de aproveitamento básico”), observando-se sempre o zoneamento do
terreno pretendido, já que cada zona pode ter uma configuração própria de
ocupação, uso e parcelamento do solo.
Tal transferência é muitas vezes
preferida ao pedido de indenização pelo proprietário em desfavor do órgão de
conservação do patrimônio (que é um processo judicial que tende a ser mais
demorado, caro e que exige perícias técnicas).
Salienta Gasparini (2010, p. 151)
que:
Na teoria, este instrumento é de fácil aplicação e resolveria, de forma
bastante satisfatória, o desconforto de se ter um imóvel tombado. O
proprietário venderia o potencial de construção que não pode utilizar e seria,
assim, ressarcido pela desvalorização econômica de seu imóvel. A Administração
Pública, por sua vez, estaria isenta do pagamento de eventual indenização,
pois, com a transferência do direito de construir, o proprietário não poderia
alegar nenhum tipo de desvalorização econômica que a justificasse, pelo menos
em tese.
Ou seja, há ainda mais uma
vantagem da transferência do direito de construir em relação à indenização: não
há gastos para o Poder Público.
Baseando-se no princípio da
igualdade, pode-se estender a possibilidade de transferência do direito de
construir aos imóveis vizinhos do bem tombado que estejam impedidos de
construir em razão da conservação do ambiente cultural.
Explica Saboya (2008) que o
instituto da transferência do direito de construir pode concorrer pelas leis do
mercado financeiro com outro instituto também previsto no Estatuto da Cidade: a
outorga onerosa do direito de construir (artigo 28 e seguintes). Neste caso, a
outorga é administrada pelo Executivo Municipal e pode funcionar como um meio
de controle da especulação imobiliária bem como do preço da transferência.
Porém, caso o proprietário não
consiga dispor de seu potencial de construção ou não tenha interesse em
permanecer com o imóvel tombado, existe a possibilidade de doá-lo
categoricamente ao Poder Público nos moldes do § 1º do artigo 35 combinado com
o inciso II do mesmo artigo do Estatuto da Cidade. Explica Gasparini (2010, p.
152) que o Poder Público é obrigado a aceitar a doação, pois este conferiu
interesse público na conservação do bem.
Um ponto curioso do Estatuto da
Cidade em relação à tutela do patrimônio cultural trata do direito de preempção
(artigo 25 e seguintes). À semelhança do artigo 22 do Decreto-lei nº 25, o
proprietário de imóvel localizado em uma zona de interesse à “proteção de áreas
de interesse histórico, cultural ou paisagístico” (artigo 26, inciso VIII do
Estatuto da Cidade) pode ser obrigado ao exercício da preempção pelo Município
por um prazo não superior a cinco anos (artigo 25, § 1º).
Entorno de Bem Tombado
Entorno é a área envoltória que
circunda o bem tombado, conformando uma paisagem que pode ser composta de
vazios, cheios, bens imóveis, móveis,
naturais e artificiais.
“A constituição da área de
entorno pode ser extremamente ampla, contando com todos os elementos que
integram aquele espaço previamente delimitado como tal, e que, por sua natureza,
pode ser tanto urbano como rural. São aptos a integrarem o entorno, além dos
imóveis que envolvem o bem tombado, todos os elementos que compõem um
determinado espaço urbano ou construído (tais como o mobiliário urbano, a
pavimentação, cartazes e painéis publicitários) e o meio natural (vegetação,
topografia do terreno).
Não configurando um fim em si
mesmo, o entorno entranha um meio para a concretização da proteção maximizada
do bem tombado. Dessa forma, pode-se defini-lo como uma técnica de proteção, um
aliado a mais na compreensão do bem
cultural tombado.
As áreas de entorno, também
designadas como circundantes ou envoltórias, encarnam espaços geográficos que, mesmo não sendo eles
próprios portadores de valor cultural, exercem uma influência direta na
conservação e desfrute dos bens culturais patrimonializados através do vínculo
do tombamento.
A preservação de um entorno
coerente com o bem cultural, além de ser fundamental para conservar sua
autenticidade e sua história, ajuda a manter a memória dos habitantes do local
onde essa se situa, favorecendo os sentidos de identidade e pertencimento, os
quais contribuem ao equilíbrio emocional da população e melhor qualidade de
vida.”
(Revisitando o
instituto do tombamento/coordenadores: Edésio Fernandes; Betânia Alfonsin, Belo
Horizonte: Fórum, 2010, p100 e 103).
LINKS SOBRE ENTORNO:
http://proteuseducacaopatrimonial.blogspot.com.br/2012/07/area-de-entorno-de-bem-tombado.html
http://proteuseducacaopatrimonial.blogspot.com.br/2010/03/entorno-de-bem-tombado.html
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