PROTEUS EDUCAÇÃO PATRIMONIAL

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terça-feira, 16 de outubro de 2012

ENTORNO DE BEM TOMBADO

ENTORNO DE BEM TOMBADO
Atualizado em 29 de julho de 2013


ARTIGO 18 DO Decreto Lei n.º25/37: Prevê que sem prévia autorização do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (atual IPHAN),

“NÃO SE PODERÁ, NA VIZINHANÇA DA COISA TOMBADA, FAZER CONSTRUÇÃO QUE LHE IMPEÇA OU REDUZA A VISIBILIDADE, NEM NELA COLOCAR ANÚNCIOS OU CARTAZES, SOB PENA DE SER MANDADA DESTRUIR A OBRA OU REITRAR O OBJETO, IMPONDO NESTE CASO A MULTA DE CICOENTA POR CENTO DO VALOR DO MESMO OBJETO”.

LEI ESTADUAL Nº 5.775, DE 30 DE SETEMBRO DE 1971, COM AS ALTERAÇÕES INTRODUZIDAS PELA LEI Nº 8.828, DE 05 DE JUNHO DE 1985 ( * )

( * ) §2º- O tombamento de bem imóvel lhe delimitará a área de entorno ou vizinhança, para o efeito da proteção prevista no artigo 18 do Decreto-Lei nº 25, de 30 de novembro de 1937, devendo o Instituto, no prazo de 180 ( cento e oitenta ) dias da vigência desta Lei, delimitar o entorno dos monumentos já inscritos nos livros de tombo, para aprovação do Conselho Curador.



DECRETO Nº 26.193, DE 24 DE SETEMBRO DE 1986. APROVA O ESTATUTO DO INSTITUTO ESTADUAL DO PATRIMÔNIO HISTÓRICO E ARTÍSTICO DE MINAS GERAIS - IEPHA/MG.

Art. 10 - Os processos de tombamento serão instruídos pelo IEPHA/MG, com delimitação da área de entorno ou vizinhança, para efeito da proteção prevista no artigo 18 do Decreto-lei nº 25, de 30 de novembro de 1937.



“ O entorno é sinônimo de área envoltória que circunda o bem tombado, conformando uma paisagem que pode ser composta de vazios, cheios , bens imóveis, móveis, naturais e artificiais. A construção da área de entorno pode ser extremamente ampla, contando com todos os elementos que integram aquele espaço previamente delimitado como tal, e que, por sua natureza, pode ser tanto urbano como rural.”

(...)

Não configurando um fim em si mesmo, o entorno entranha um meio para concretização da proteção maximizada do bem tombado. Dessa forma , pode-se defini-lo como uma técnica de proteção, um aliado a mais na compreensão do bem cultural tombado.

As áreas de entorno, também designadas como circundantes ou envoltórias, encarnam espaços geográficos que, mesmo não sendo eles próprios portadores de valor cultural, exercem uma influência direta na conservação e desfrute dos bens culturais patrimonializados através do vínculo do tombamento.

(...)

Toda a zona adjacente definida como envoltória ou de entorno assume um caráter instrumental na proteção do bem tombado. Assim, o entorno não se confunde com o bem tombado. Ele se resume a uma determinada superfície espacial incorporada à tutela dos bens culturais pela sua relação, conexão, participação literária (de entendimento), de fruição e conservação do bem dotado, esse sim, dotado de valor intrínseco.

(...)

A zona de entorno está intimamente relacionada à importância e qualidade do patrimônio cultural edificado e, como um diafragma, cumpre uma função amortizadora e de complemento.”

Extraído do texto: A Preservação do Futuro Através do Passado: o Entorno dos Bens Tombados na Legislação Brasileira de Ana Maria Moreira Marchesan. P.99 a 127. revisitando o instituto do tombamento/Coordenadores: Edésio Fernandes; Betânia Alfonsin. Belo Horizonte: Fórum, 2010.



Assim, quando se fala em vizinhança está-se falando em entorno, e vizinhança não quer dizer que deva ser o imóvel do lado, ou limítrofe, pode ser imóvel que guarda certa distância. No caso de preservação da estética externa de edifício é evidente que este conceito de vizinhança e entorno tem que ser considerado mais amplo, devendo ir até aonde a visão do bem alcança a sua finalidade que é permitir a conservação de sua imagem de importância arquitetônica ou histórica, ou até onde a influência de outros imóveis não atrapalha a sua imagem a ser preservada, a qual muitas vezes inclui jardins, fontes e visualização impar.”


 Assim, a imagem do bem constituído de importância deve fluir livre de empecilhos. Em suma, os proprietários de prédios vizinhos de bem imóvel tombado sofrem restrições administrativas em seu direito de construir, por força das conseqüências do tombamento. Não podem assim, em sua área de entorno ou envoltória, construir sem a devida autorização do órgão competente, sob pena de se ver obrigado a pagar multa, independentemente de ser compelido a demolir a obra e restaurar o local, inclusive por ordem judicial, como veremos.

(...)

Dessa maneira, podemos concluir que a legislação sobre a temática procura preservar o entorno ou a área envoltória do bem imóvel tombado para que sua ambiência e visibilidade sejam preservadas, sob pena de se perder as características que o tornaram um bem de interesse histórico e/ou cultural relevante para a memória nacional. Em sendo assim, deve ser delimitada uma área do entorno protegida da especulação imobiliária, a qual estará protegida na mesma proporção, forma e tempo do bem imóvel tombado.

(SANTOS, Antônio Silveira Ribeiro dos. Área do Entorno de Imóvel Tombado. Disponível na Internet: http://www.aultimaarcadenoe.com.br/wp-content/uploads/2011/09/Area-do-entorno-de-imovel-tombado-ASilveira-342.pdf .acessado em 29 de julho de 2013.


O que é “entorno” de imóvel tombado?
É a área de projeção localizada na vizinhança dos imóveis tombados, que é delimitada com objetivo de preservar a sua ambiência e impedir que novos elementos obstruam ou reduzam sua visibilidade. Compete ao órgão que efetuou o Tombamento estabelecer os limites e as diretrizes para as intervenções, nas áreas de entorno de bens tombados. (IPHAN – Disponível na Internet: http://www.iphan.gov.br/montarDetalheConteudo.do;jsessionid=5C1AD14102C47795B2D6950357756FBE?id=12697&sigla=PerguntasFrequentes&retorno=detalhePerguntasFrequentes. Acessado 29 de julho de 2013.
Entorno de imóvel tombado
É a área de proteção localizada na circunvizinhança dos bens tombados que é delimitada junto com o processo de tombamento com objetivo de preservar a sua ambiencia e impedir que novos elementos, obstruam, reduzam sua visibilidade, afetem as interações sociais tradicionais ou ameacem sua integridade. A área de em torno não é apenas um anteparo do bem tombado, mas uma dimensão interativa a ser gerida tanto quanto o objeto de conservação.
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9. Quais são as restrições à vizinhança de um bem tombado?
Na vizinhança ou no entorno de um bem tombado não poderão ser realizadas intervenções que impeçam e/ou reduzam a visibilidade do bem, ou mesmo que comprometam a harmonia da paisagem urbana onde este se encontra
Ao órgão de patrimônio responsável pelo tombamento caberá definir os perímetros de tombamento e de entorno do bem tombado, bem como as restrições específicas, que constarão do processo.
(IEPHA/MG –Disponível na internet: http://www.iepha.mg.gov.br/index.php?option=com_content&task=view&id=69&Itemid=114 Acessado em 29 de julho de 2013.


REVISTA DIGITAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO, v. 2, n. 1, p. 293-310, 2015.
O TOMBAMENTO FEDERAL DO PATRIMÔNIO CULTURAL IMOBILIÁRIO Ruth Maria Barros Reicao CORDIDO. P.303 a  308.

O artigo 18 do Decreto-lei nº 25/1937 é mais um dispositivo que desperta bastante discussão doutrinária sobre a necessidade ou não de mudança. Trata-se dos efeitos do tombamento à vizinhança do bem tombado.

O primeiro ponto de discussão se refere ao conceito de vizinhança/entorno. Alinha-se à posição de que esse conceito deve ser construído conforme a especificidade do caso. Por mais que Marchesan (2010, p. 118-119) pense com cautela ao defender um patamar mínimo à característica da área de proteção do entorno, esse problema é lido como essencialmente técnico e casuístico, o que fugiria da seara da lei ao prever uma norma geral e abstrata sobre o tema. (Grifo nosso).

O tombamento federal do patrimônio cultural (...). Sendo assim, considera-se a norma atual satisfatória sobre esse ponto por deixar em aberto o que seria “vizinhança”. Contudo, um ponto que merece revisão no dispositivo se refere ao efeito do tombamento à vizinhança: o conceito de visibilidade.

Concorda-se com Marchesan (2010, p. 122-123) que esse conceito de visibilidade não está mais adstrito apenas a uma limitação visual, pois outros fatores (mobilidade urbana, construções ao redor, poluição sonora) podem interferir na conservação satisfatória do bem tombado. Logo, o conceito se ampliou para “ambiência”, termo esse que remete a ideia de contextualizar o bem nas diversas características ambientais do seu espaço e que possam influir em sua conservação.

Nesse sentido, a norma precisa de uma atualização para que preveja mais elementos para fundamentar a decisão administrativa (MARCHESAN, 2010, p. 120). Afinal, o parâmetro atual se destina apenas à limitação visual da norma (construções, anúncios e cartazes).

O assunto dos efeitos ao entorno do bem tombado é tumultuado na discussão doutrinária especialmente porque a norma não prevê de modo expresso a possibilidade de notificação e impugnação pelo entorno.

Para Rabello (2009, p. 69), sendo o direito de petição uma garantia constitucional (artigo 5º, inciso XXXIV, alínea a), a omissão do Decreto-lei nº 25/1937 sobre notificação e impugnação da vizinhança não seria um problema em si. Posição essa rebatida, pois como os efeitos ao entorno do bem tombado geram uma limitação administrativa sui generis ao exercício das respectivas propriedades, também se considera importante notificar esses proprietários, abrindo prazo para também impugnarem a proposta de tombamento a fim de gerar maior envolvimento da comunidade atingida pela medida e que tem, consequentemente, interesse pelo valor cultural identificado no bem.
 Apesar de a notificação não representar o parecer final do Conselho, com a fundamentação exauriente sobre o mérito do tombamento, é importante que contenha as diretrizes técnicas básicas que norteiam a abertura do processo de tombamento. Logo, se há necessidade de delimitar efeitos ao entorno, é esperado assim que a notificação apresente quais seriam os bens que comporiam o “entorno cultural” do bem tombado.

Dessa forma, esclarece-se melhor que os efeitos ao entorno do bem tombado começariam a partir do tombamento provisório (notificação), medida essa emergencial a ser ratificada pelo tombamento definitivo (inscrição no Livro do Tombo). E, para conferir efeitos a terceiros, principalmente em vista de futuros adquirentes interessa também tornar obrigatória a averbação do tombamento aos bens que compõem o entorno do bem tombado. (grifo Nosso).

Por fim, sobre o direito de preferência (artigo 22 do Decreto-lei nº 25/1937), concordasse com a posição de Machado (1986, p. 91) sobre a necessidade de ampliar o prazo para os três entes políticos poderem se manifestar.

 O direito de preempção é exercido pelos três entes políticos na seguinte ordem conforme o caput do artigo 22 do Decreto-Lei nº 25/1937: União, Estados e Municípios. Esse direito deve ser conferido, portanto, aos três entes e não somente ao ente que determinou o tombamento, por exemplo.

O que Machado (1986, p. 91) critica é o curto prazo (30 dias), segundo o §1º, que os três entes políticos têm a exercer tal direito. Isso, porque essa decisão deve passar antes pelo crivo de um órgão técnico colegiado. Diz o autor:

O prazo previsto na lei não foi feliz. Trinta dias para exercer a preempção ou preferência é tempo muito curto, uma vez que notificados os titulares da preferência, estes passarão o exame do caso para o órgão do defensor do patrimônio cultural que, em geral, sendo de natureza colegiada, não pode decidir de imediato.

Nesse sentido, ao se avaliar que os três entes políticos têm características de gestão complexas, o prazo de 30 dias que a norma confere ao exercício do direito de preempção tende a ser insuficiente.
Em suma, estes são os pontos principais de discussão da normativa federal:

1) Mudança conceitual do tombamento;
2) Possibilidade de impugnação pelos proprietários de bens públicos;
3) Possibilidade de haver tombamento de uso específico;
4) Possibilidade de impugnação do parecer do órgão administrativo de defesa do patrimônio cultural por todos os interessados (proprietário do bem tombado, dos bens que compõem a vizinhança etc.) por entender essa decisão como política e não apenas técnica;
5) Entorno do bem tombado:
a. Mudança conceitual de visibilidade: patamar mínimo e visibilidade/ambiência;
b. Obrigatoriedade de notificação a fim de conferir prazo para impugnação;
c. Obrigatoriedade da averbação nos registros das matrículas;

6) Ampliação do prazo para o exercício do direito de preferência.

Além da necessidade da matéria ao Direito Administrativo (tendo em mente que o tombamento é um instituto típico do Direito Administrativo, pois representa uma ferramenta de aplicação prioritária pelo Executivo), considera-se também imprescindível que a normativa se atente a outras repercussões no ordenamento jurídico em especial para o que se refere o Direito Urbanístico.

Em uma leitura conjunta ao Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001), a gestão do patrimônio cultural está intimamente relacionada ao planejamento público. Afinal, como observa Rabello (2010, p. 38), o espaço da cidade pode confluir mais de um interesse entre os órgãos da esfera municipal bem como interesses distintos e legítimos entre todas as esferas de poder. Diz o autor citado (2010, p. 38):

O Estatuto da Cidade reacendeu em todos quantos lidam com a administração pública urbana a preocupação de se estabelecer, de modo mais claro, os níveis e o âmbito de competência executiva de gestão do planejamento urbano e da proteção do patrimônio cultural brasileiro. Ter clareza sobre a extensão da competência de atuação de órgãos públicos é tarefa difícil, mesmo quando diz respeito à administração desses interesses dentro do mesmo nível de administração governamental. Há, muitas vezes, sobreposição de atuação de órgãos encarregados de cuidar desses interesses, que, embora provenientes de competências diversas, tratam, atuam ou recaem sobre um mesmo objeto, como é o caso das cidades.

Por isso, o administrador público deve estar ciente dessa complexidade para viabilizar uma gestão pública mais transparente, estimulando o exercício da cidadania pela população.
Sobre proteção do patrimônio cultural, o artigo 2º, inciso XII do Estatuto da Cidade elenca de início o tema como de interesse à elaboração da política urbana das cidades:

XII – proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico.

Observa-se ainda que o objeto de proteção cultural tratado pelo Estatuto da Cidade diz respeito a núcleos e sítios urbanos. Assim, em caso de sobreposições de interesse dos entes públicos, a norma emitida por ente hierarquicamente superior só prevalecerá se houver incompatibilidade/conflito de normas de acordo com o artigo 24, § 4º (superioridade da competência federal) e com o artigo 30 (preferência da competência municipal para assuntos locais) da Constituição Federal de 1988.

Já sobre medidas de restrição à propriedade com vistas à proteção do meio ambiente e da cultura (a exemplo do tombamento), o artigo 35, inciso II do Estatuto da Cidade é sensivelmente relevante.

Diz o dispositivo que o proprietário do imóvel de referência cultural pode alienar ou exercer em outro espaço o seu direito de construir desde que autorizado por lei.O tombamento federal do patrimônio cultural (...). Essa é uma novidade conceitual, pois assevera Rabello (2010, p. 47) que o direito de construir sempre foi considerado uma expectativa de direito pela jurisprudência brasileira.

É notório que a transferência do direito de construir se orienta apenas por uma regulamentação municipal. Para tanto, o Município deve ter um plano diretor ou uma legislação urbanística que delimite os índices mínimos e máximos de construção conforme cada zona de similaridade social, ambiental, econômica a fim de propiciar um desenvolvimento equilibrado por toda a cidade.

Nesse sentido, o proprietário do bem tombado poderá usar em benefício próprio ou alienar o potencial construtivo (que corresponde a diferença entre o limite máximo e o mínimo de construção, pois o Município não onera o empreendedor até o limite mínimo, conhecido como “coeficiente de aproveitamento básico”), observando-se sempre o zoneamento do terreno pretendido, já que cada zona pode ter uma configuração própria de ocupação, uso e parcelamento do solo.

Tal transferência é muitas vezes preferida ao pedido de indenização pelo proprietário em desfavor do órgão de conservação do patrimônio (que é um processo judicial que tende a ser mais demorado, caro e que exige perícias técnicas).

Salienta Gasparini (2010, p. 151) que:

Na teoria, este instrumento é de fácil aplicação e resolveria, de forma bastante satisfatória, o desconforto de se ter um imóvel tombado. O proprietário venderia o potencial de construção que não pode utilizar e seria, assim, ressarcido pela desvalorização econômica de seu imóvel. A Administração Pública, por sua vez, estaria isenta do pagamento de eventual indenização, pois, com a transferência do direito de construir, o proprietário não poderia alegar nenhum tipo de desvalorização econômica que a justificasse, pelo menos em tese.

Ou seja, há ainda mais uma vantagem da transferência do direito de construir em relação à indenização: não há gastos para o Poder Público.

Baseando-se no princípio da igualdade, pode-se estender a possibilidade de transferência do direito de construir aos imóveis vizinhos do bem tombado que estejam impedidos de construir em razão da conservação do ambiente cultural.

Explica Saboya (2008) que o instituto da transferência do direito de construir pode concorrer pelas leis do mercado financeiro com outro instituto também previsto no Estatuto da Cidade: a outorga onerosa do direito de construir (artigo 28 e seguintes). Neste caso, a outorga é administrada pelo Executivo Municipal e pode funcionar como um meio de controle da especulação imobiliária bem como do preço da transferência.

Porém, caso o proprietário não consiga dispor de seu potencial de construção ou não tenha interesse em permanecer com o imóvel tombado, existe a possibilidade de doá-lo categoricamente ao Poder Público nos moldes do § 1º do artigo 35 combinado com o inciso II do mesmo artigo do Estatuto da Cidade. Explica Gasparini (2010, p. 152) que o Poder Público é obrigado a aceitar a doação, pois este conferiu interesse público na conservação do bem.

Um ponto curioso do Estatuto da Cidade em relação à tutela do patrimônio cultural trata do direito de preempção (artigo 25 e seguintes). À semelhança do artigo 22 do Decreto-lei nº 25, o proprietário de imóvel localizado em uma zona de interesse à “proteção de áreas de interesse histórico, cultural ou paisagístico” (artigo 26, inciso VIII do Estatuto da Cidade) pode ser obrigado ao exercício da preempção pelo Município por um prazo não superior a cinco anos (artigo 25, § 1º).




Entorno de Bem Tombado

Entorno é a área envoltória que circunda o bem tombado, conformando uma paisagem que pode ser composta de vazios, cheios, bens  imóveis, móveis, naturais e artificiais.
“A constituição da área de entorno pode ser extremamente ampla, contando com todos os elementos que integram aquele espaço previamente delimitado como tal, e que, por sua natureza, pode ser tanto urbano como rural. São aptos a integrarem o entorno, além dos imóveis que envolvem o bem tombado, todos os elementos que compõem um determinado espaço urbano ou construído (tais como o mobiliário urbano, a pavimentação, cartazes e painéis publicitários) e o meio natural (vegetação, topografia do terreno).
Não configurando um fim em si mesmo, o entorno entranha um meio para a concretização da proteção maximizada do bem tombado. Dessa forma, pode-se defini-lo como uma técnica de proteção, um aliado a mais na compreensão  do bem cultural tombado.
As áreas de entorno, também designadas como circundantes ou envoltórias, encarnam  espaços geográficos que, mesmo não sendo eles próprios portadores de valor cultural, exercem uma influência direta na conservação e desfrute dos bens culturais patrimonializados através do vínculo do tombamento.
A preservação de um entorno coerente com o bem cultural, além de ser fundamental para conservar sua autenticidade e sua história, ajuda a manter a memória dos habitantes do local onde essa se situa, favorecendo os sentidos de identidade e pertencimento, os quais contribuem ao equilíbrio emocional da população e melhor qualidade de vida.”


(Revisitando o instituto do tombamento/coordenadores: Edésio Fernandes; Betânia Alfonsin, Belo Horizonte: Fórum, 2010, p100 e 103).



LINKS SOBRE ENTORNO:

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http://proteuseducacaopatrimonial.blogspot.com.br/2012/01/patrimonio-cultural-tombamento-conceito.html


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