Meio ambiente e avaliação de impactos ao patrimônio cultural
14 de maio de 2016, 8h00
Não são poucos os que confundem meio ambiente com natureza, concluindo
de maneira equivocada que somente os bens naturais (recursos hídricos, fauna,
flora, ar etc.) integram o conjunto de elementos componentes do meio ambiente.
Entretanto, o meio ambiente é a interação do conjunto de todos os
elementos naturais, artificiais e culturais que propiciam o desenvolvimento
equilibrado da vida em suas variadas formas, constituindo a ambiência na qual
se move, desenvolve, atua e se expande a vida humana.
Por isto, para os fins de proteção, a
noção de meio ambiente é muito ampla, abrangendo todos os bens naturais e
culturais de valor juridicamente protegido, desde o solo, as águas, a flora, a
fauna, as belezas naturais e artificiais, o ser humano, o patrimônio histórico,
artístico, turístico, paisagístico, monumental, arqueológico, espeleológico,
paleontológico além das disciplinas urbanísticas contemporâneas. [1]
No Brasil, esse conceito amplo e
unitário de meio ambiente é expressamente reconhecido pelo ordenamento
positivado (Capítulo V, Seção IV da Lei 9.605/98; artigo 2º, XII da Lei
10.257/2001 e Anexo I, XII da Resolução Conama 306/2002), pela doutrina e
por remansosa jurisprudência, havendo, inclusive, precedentes explícitos do
Supremo Tribunal Federal [2]
e do Superior Tribunal de Justiça [3].
Assim, decompondo os elementos integrantes
do meio ambiente (lato sensu), podemos falar em: a) Meio Ambiente
Natural ou Físico — formado pelo solo, recursos hídricos, ar, fauna, flora
e demais elementos naturais responsáveis pelo equilíbrio dinâmico entre os
seres vivos e o meio em que vivem, sendo objeto dos artigos 225, caput, e
§ 1º da CF/88; b) Meio Ambiente do Trabalho — integrado pelo conjunto
de bens, instrumentos e meios, de natureza material e imaterial, em face dos
quais o ser humano exerce suas atividades laborais, recebendo tutela imediata
do artigo 200, VIII, da CF/88; c) Meio Ambiente Artificial
— integrado pelo espaço urbano construído pelo homem, na forma de
edificações (espaço urbano fechado) e equipamentos tais como praças, parques e
ruas (espaço urbano aberto), recebendo tratamento não apenas no artigo 225
mas ainda dos artigos 21, XX e 182, todos da CF/88; d) Meio Ambiente
Cultural — integrado pelo patrimônio histórico, artístico,
arquitetônico, paisagístico, arqueológico, espeleológico, geológico, paleontológico,
turístico, científico e pelas sínteses culturais que integram o universo das
práticas sociais das relações de intercâmbio entre o homem e a natureza ao
longo do tempo, recebendo proteção dos artigos 215 e 216 da CF/88.
A Constituição Federal vigente, em seu artigo 225, § 1º, IV, da CF,
dispõe que: “Incumbe ao Poder Público exigir, na forma da lei, para instalação
de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do
meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade".
Segundo José Afonso da Silva [4],
o estudo prévio de impacto ambiental (EPIA) tem como objetivo avaliar as proporções
das possíveis alterações que um empreendimento, público ou privado, pode vir a
ocasionar ao meio ambiente. Tem a função de compatibilizar o desenvolvimento
econômico-social com a preservação da qualidade ambiental, sendo pressuposto
constitucional da efetividade do direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado e um dos instrumentos legais da Política Nacional de Meio Ambiente
(Lei 6.938/81, artigo 9º, III e IV).
Para Luiz Roberto Tommasi,
objetiva-se com os estudos fazer com que os impactos ambientais de projetos,
programas, planos ou políticas sejam considerados, fornecendo informações ao
público, fazendo-o participar e adotando medidas que eliminem ou reduzam a
níveis toleráveis esses impactos.[5]
Herman Benjamim [6],
a seu turno, elenca como principais objetivos do EIA: a) prevenção do dano
ambiental; b) transparência administrativa; c) consulta aos interessados; d)
decisões administrativas informadas e motivadas.
Importante ressaltar que,
tecnicamente, os Estudos Ambientais (lato sensu) “são todos e quaisquer
estudos relativos aos aspectos ambientais relacionados à localização,
instalação, operação e ampliação de uma atividade ou empreendimento,
apresentado como subsídio para a análise da licença requerida, tais como:
relatório ambiental, plano e projeto de controle ambiental, relatório ambiental
preliminar, diagnóstico ambiental, plano de manejo, plano de recuperação de
área degradada e análise preliminar de risco”. [7]
Entre esses estudos ambientais o mais conhecido, por redundar na análise
mais completa e efetiva dos impactos, é o chamado Estudo de Impacto Ambiental
(EIA), que é seguido do Relatório de Impacto Ambiental (RIMA).
No presente trabalho nos referiremos mais especificamente ao EIA/RIMA,
conquanto o que aqui escrevemos se aplique, basicamente, a todos os demais
estudos ambientais, uma vez que a variável relativa ao patrimônio cultural
deverá ser considerada em todos eles.
Como instrumento jurídico composto por elementos técnicos
interdisciplinares, o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) tem como objetivo
prever e prevenir danos ambientais, norteando a escolha da melhor alternativa
para se evitar, eliminar ou reduzir os efeitos prejudiciais decorrentes do
empreendimento proposto.
Tendo em vista que o patrimônio
cultural integra o conceito amplo de meio ambiente, obviamente que todos os
impactos sobre os bens culturais materiais (tais como cavernas, sítios
arqueológicos e paleontológicos, prédios históricos, conjuntos urbanos,
monumentos paisagísticos e geológicos) e imateriais [8]
(tais como os modos de viver, de fazer e se expressar tradicionais, os lugares
e referenciais de memória) devem ser devidamente avaliados para se averiguar a
viabilidade do empreendimento e para se propor as correspondentes medidas
preventivas, mitigadoras e compensatórias. Em razão disso, podemos afirmar que
o processo de licenciamento ambiental é um instrumento de acautelamento e
proteção também do patrimônio cultural, encontrando fundamento constitucional
no artigo 216, § 1º, in fine, combinado
com artigo 225, § 1º, IV da nossa Carta Magna.
A destruição de ruínas históricas para a abertura de uma rodovia; a
alteração dos modos de vida tradicionais e das relações socioculturais em
decorrência do reassentamento de uma comunidade inteira para a construção de
uma hidrelétrica; os impactos paisagísticos e a perda de referenciais
geográficos e de memória da cultura popular provocados em uma montanha por
atividades minerárias; a supressão de uma cachoeira que constitui importante
atrativo turístico e ponto de convivência social para a construção de uma
barragem, são alguns casos concretos em que restam evidentes danos em
detrimento do chamado meio ambiente cultural.
Nos Estados Unidos, segundo o CEQ,
Guidelines, 36 CFR 800.9, são considerados entre os efeitos adversos aos sítios
históricos: a) destruição ou modificação de todo ou de parte do sítio; b)
isolamento ou modificação do ambiente adjacente; c) introdução de elementos
visuais, audíveis ou atmosféricos, que são estranhos ou que modificam o sítio;
d) transferência ou venda de propriedade do governo, sem que tenham sido
tomadas providências restritivas, visando a preservação, a manutenção ou o uso;
e) esquecimento do sítio, levando à sua deterioração ou destruição [9].
Não são raros, ainda, impactos indiretos ao patrimônio cultural
decorrentes da implantação de empreendimentos poluidores que acabam por
acelerar o processo natural de deterioração de bens culturais, ocasionando
danos somente perceptíveis ao longo dos anos.
Como assinala Eloisa Waemberg García
[10]:
materiales pétreos, metálicos, vidrio y madera entran em gran volumen a
formar parte de la arquitectura histórica. Su mera permanencia secular en um
determinado medio ambiental o su envejecimiento natural son, de por si, causas
evidentes de deterioro. Pero es una realidad que, em poco tiempo, los daños
experimentados por el patrimônio a causa de la degradación del medio ambiente
resultan enormemente mayores que lo que el patrimônio podia haber sufrido em
siglos em otras circunstancias ambientales.
Por tais razões, a exigência da análise dos impactos aos bens
integrantes do patrimônio cultural no âmbito dos estudos ambientais está
presente nos ordenamentos jurídicos dos mais diversos países do planeta.
Na Comunidade Europeia, por exemplo,
a Directiva 85/337/ CEE [11]
relativa à avaliação das repercussões de projetos públicos e privados sobre o
meio ambiente, depois de registrar em seu preâmbulo que:
la mejor política de medio ambiente consiste en evitar, desde el
principio, la creación de contaminaciones o daños, más que combatir
posteriormente SUS efectos, y afirmar la necesidad de tener en cuenta, lo antes
posible, las repercusiones sobre el medio ambiente de todos los procesos
técnicos de planificación y decisión...”estabelece em seu artigo 3º.
que “la evaluación de las repercusiones sobre le médio ambiente
identificará, describirá y evaluará de forma apropiada en función de cada caso
particular los efectos directos e indirectos sobre los factores siguientes: – El
hombre, la fauna y la flora; El suelo, el agua, el aire, el clima, y el
paisaje; La interacción entre los factores mencionados en los puntos primero y
segundo; Los bienes materiales y el patrimônio cultural.
No Canadá, a Lei de Avaliação
Ambiental exige que cada estudo ambiental deve considerar os efeitos sobre os
recursos do patrimônio cultural (incluindo os eventuais efeitos cumulativos),
resultante de uma mudança no ambiente causada por um empreendimento proposto. [12]
O Banco Mundial tem apregoado que o
desenvolvimento econômico deve preservar e estimular o estudo sobre bens
culturais, sendo adotada por aquele órgão uma política geral para ajudar a
preservar cultura e evitar a sua eliminação. Por isso, recomenda-se um
levantamento prévio e exaustivo de toda a área a ser impactada por um
empreendimento econômico, mesmo que se pense, a princípio, que nada de
significativo valor cultural exista no local. [13]
No Brasil não é diferente, pois a Resolução Conama 01/86 estabelece
em seu artigo 6º, I, c, que o estudo de impacto ambiental desenvolverá
obrigatoriamente o diagnóstico ambiental da área de influência do projeto, com
completa descrição e análise dos recursos ambientais e suas interações, tal
como existem, de modo a caracterizar a situação ambiental da área, antes da
implantação do projeto, considerando o meio socioeconômico, o uso e ocupação do
solo, os usos da água e a sócio economia, destacando os sítios e monumentos
arqueológicos, históricos e culturais da comunidade, as relações de dependência
entre a sociedade local, os recursos ambientais e a potencial utilização futura
desses recursos.
Álvaro Mirra ensina que todos os
dados mencionados no artigo 6º da Resolução 01/86 devem
necessariamente constar do EIA, por serem pontos mínimos absolutamente
indispensáveis à correta avaliação dos impactos ambientais de empreendimentos
sujeitos a essa modalidade de estudo [14].
Entretanto, apesar da expressa previsão legal, percebe-se que, em geral,
os estudos de impacto ambiental negligenciam a análise dos impactos negativos
causados aos bens culturais, relegando-os a uma condição de segunda
importância, o que além de ser lamentável sob o ponto de vista prático, é
condenável sob o ponto de vista jurídico.
Com efeito, uma vez comprovada a
omissão ou negligência na análise dos impactos ao patrimônio cultural, tal fato
pode redundar na suspensão ou cassação administrativa da licença ambiental
indevidamente concedida (artigo 19, II, da Resolução Conama 237/97 [15]).
Érika Bechara preconiza a necessidade
de o empreendedor zelar pela completude do EIA/RIMA produzido no âmbito do
licenciamento ambiental, sob pena de ele próprio dar causa à nulidade das
licenças outorgadas ou, na melhor das hipóteses, ao prolongamento indesejável
do procedimento licenciatório em razão de questionamentos judiciais ou
administrativos sobre a escassez ou a insuficiência de informações. [16]
Destaca-se que omissões ou
inconsistências podem redundar no reconhecimento judicial de nulidade dos estudos
de impacto ambiental, porque pode e deve o Poder Judiciário efetuar o controle
sobre o conteúdo do EIA, inclusive no tocante à consistência técnica e
científica das análises empreendidas pela equipe que o elaborou, uma vez que a
ausência do EIA, quando exigível, ou a sua inadequada realização, pela
inobservância do seu conteúdo mínimo obrigatório, aí incluída a avaliação de
impactos ao patrimônio cultural, acarreta a possibilidade de invalidação de
todo o processo de licenciamento em andamento ou já concluído e, por via de
consequência, da instalação, da entrada em operação e do prosseguimento da obra
ou atividade licenciada. [17]
Ademais disso, tal conduta pode ainda implicar na responsabilização
penal dos empreendedores e profissionais incumbidos dos estudos de impacto
ambiental (artigo 69-A da Lei 9.605/98, com pena de reclusão de três a
seis anos e multa), sem prejuízo da responsabilização cível, na modalidade
objetiva, pelos danos materiais e morais eventualmente causados.
O servidor público que expedir autorizações ou licenças sem o
embasamento em estudos ambientais completos pode, de igual sorte, ser responsabilizado
criminalmente nos termos do artigo 67 da Lei 9.605/98, sem prejuízo da
responsabilização por ato de improbidade administrativa e por eventuais danos
em âmbito cível.
Por tudo isso, como exigência
indeclinável dos princípios da prevenção e do desenvolvimento sustentável, no
processo de licenciamento ambiental deverão ser obrigatoriamente analisados todos
os impactos sobre os bens culturais materiais e imateriais para se averiguar a
viabilidade do empreendimento, prevenir danos e se propor as correspondentes
medidas mitigadoras e compensatórias.
1 SILVA, José Afonso da. Direito
Ambiental Constitucional. 4. Ed. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 20-21.
2 A incolumidade do meio ambiente
não pode ser comprometida por interesses empresariais nem ficar dependente de
motivações de índole meramente econômica, ainda mais se se tiver presente que a
atividade econômica, considerada a disciplina constitucional que a rege, está
subordinada, dentre outros princípios gerais, àquele que privilegia a
"defesa do meio ambiente" (CF, art. 170, VI), que traduz conceito
amplo e abrangente das noções de meio ambiente natural, de meio ambiente
cultural, de meio ambiente artificial (espaço urbano) e de meio ambiente
laboral. (STF - ADI-MC 3540 / DF - Rel. Min. CELSO DE MELLO.
J. 01/09/2005)
6 BENJAMIN, Antônio Herman de
Vasconcelos e. Os estudos de impacto ambiental como limites da
discricionariedade administrativa. Revista Forense, Rio de Janeiro, n. 317, p.
25-45, jan./mar. 1992. p. 30.
8 Em meados da década de 1980
analistas do Banco Mundial escreviam: “o número extremamente pequeno de
projetos nos quais se reconheceu a necessidade de examinar fenômenos culturais
mostra que a questão não se resume a desenvolver uma política ou um conjunto
adequado de diretrizes para tratar do tema, mas é necessária maior
conscientização sobre a importância do patrimônio cultural na formulação de
projetos” GOODLAND, R. e WEBB, M. The management of cultural property
in World-Bank assisted projects Archaelogical, historical, religious, and
natural unique sites. World Bank Technical paper, n. 62, p. 102, 1987.
10 Impacto Ambiental y Patrimonio.
In: Ordenación del território y desarrollo sostenible. APARICIO, José
Millaruelo. REBOLLO, Enrique Orduña. Coord. Buenos Aires - Madri, Ciudad
Argentina, 2004. p. 189.
11 Diario Oficial de las
Comunidades Europeas 5-7-1985. Directiva del Consejo de 27 de junio de 1985
relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos
públicos y privados sobre medio ambiente (85/337/CEE). Otero Pastor I, et al.
La evaluación de impacto ambiental en Europa.
12 Canadian Environmental
Assessment Agency. Reference Guide on Physical and Cultural Heritage Resources.
Disponível em: www.ceaa-acee.gc.ca
13 World Bank Technical Paper
Number 62. The Management of Cultural Property in World Bank-Assisted Projects.
Archaeological, Historical, Religious and Natural Unique Sites. Robert Goodland
and Maryla Webb. Washington, D.C. September 1987.
14 MIRRA, Álvaro Luiz Valery.
Impacto Ambiental, Aspectos da Legislação Brasileira. São Paulo: Juarez de
Oliveira, 2008. 4. Ed. p. 99.
15 Art. 19 – O órgão ambiental
competente, mediante decisão motivada, poderá modificar os condicionantes e as
medidas de controle e adequação, suspender ou cancelar uma licença expedida,
quando ocorrer: I - Violação ou inadequação de quaisquer condicionantes ou
normas legais; II - Omissão ou falsa descrição de informações relevantes que
subsidiaram a expedição da licença; III - superveniência de graves riscos
ambientais e de saúde.
16 BECHARA, Érika. Licenciamento e
Compensação Ambiental na Lei do SNUC. São Paulo: Atlas, 2009.p. 125.
17 MIRRA, Álvaro Luiz Valery. O
controle judicial do conteúdo dos estudos de impacto ambiental. In: Direito
Ambiental em Evolução 4. Coord: FREITAS, Vladimir Passos de. Curitiba: Juruá,
2005. p. 47.
Marcos Paulo de Souza Miranda é coordenador
da Promotoria Estadual de Defesa do Patrimônio Cultural de Minas Gerais.
Especialista em Direito Ambiental. Secretário da Associação Brasileira dos
Membros do Ministério Público de Meio Ambiente. Professor de Direito do
Patrimônio Cultural. Membro do International Council of Monuments and Sites
(ICOMOS) Brasil
Fonte: Consultor Jurídico. Disponível em: http://www.conjur.com.br/2016-mai-14/ambiente-juridico-meio-ambiente-avaliacao-impactos-patrimonio-cultural.
Acessado em 18 de maio de 2016.
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